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　　这个话题是非常的宏观的，因为它事关中央和地方的财权和事权如何分配？但是另一方面，它是不是又很微观，因为和它我们在座每一位同学朋友们的日常生活是息息相关的，比如说我们前段时间在热炒的“以房养老”问题，保障房问题甚至是医疗资源和教育资源的分配问题等等，都和财政相关。关于财政方面有两个出钱的方式，第一种方式就是由中央财政拨款，地方财政跟进；而另外一种方式则有可能是地方财政全部兜底。但是就是在这样的一个过程当中，大家也看到了，它具有非常大的博弈空间，所以也衍生了今天的我们这样一个话题，中央和地方事谁干？钱谁出？另一方面，我们也看到现实的状况可以说是非常的骨感，地方政府不断的在抱怨缺钱，而他们对于地方土地财政的越来越依赖，同时甚至是地方债务风险的逐渐增加，都让我们内心不断的敲响一个警钟。在现在这样的一个时间结点，我们是不是应该有所反思，在我们的脑海中划下问号？

　　这种分配格局是不是到了应该有所改变，有所调整的时间结点呢？那么这个调整的方向又将会是怎样的呢？这样一个专业的话题也必须请出我们今天的专业的嘉宾，为大家进行解读，那么接下来请允许我向大家隆重的介绍，我们本场的主题演讲嘉宾，他们是北京大学党委常委、常务副校长刘伟先生。欢迎刘校长，以及我们的著名财经专家，财政部财政科学研究所所长贾康先生。同时，我们也是邀请了对话嘉宾，中国经济报社副总编辑李学宾先生。同时我们中央台的几位领导，今天也是光临了我们的现场，第一位就是和刚刚我们的贾校长一样，在路上的中央台的副校长王晓晖先生，另外一位就是我们经济之声的副总监方军先生，经济之声业务首席赵嘉岭先生，非常感谢各位。同时也要非常感谢在座的听众朋友们，你们的热情让我非常的感动，谢谢各位。话不多说，我们今天的论坛马上开始，首先请看一段VCR。刚刚我们也听到，矛盾突出，问题很严重，当然我就很心急，所以插了一句话，但是我更加心急的是想知道，我们的问题该怎么结果。

　　马上要请出我们的主题演讲嘉宾，第一位是著名经济学家，北京大学党委常委、常务副校长，刘伟先生，我们和他一起分享他的研究成果和独到见解。刘伟北京大学党委常委副校长，著名经济学家啊，独立主持多项国家、教育部社科基金项目，先后作为教育部重大课题攻关项目，中国市场经济发展研究，我国货币政策体系与传导机制研究首席专家，两次获得孙冶方经济学著作奖，获国首届青年社会科学成果一等奖，两次获得教育部人文社会科学经济学二等奖，1991年享受国务院政府特殊津贴，2005年，被聘为北京大学长江学者，主要研究领域：政治经济学中的社会制度经济理论，制度经济学中的转轨经济理论，发展经济学学中的产业结构演变理论，让我们掌声有请刘校长，他今天演讲的题目是《我国现阶段财政支出与财政收入的现状》，有请。

　　改革开放以后，中央和地方的关系在财税问题上经历了一系列的变化。大家知道，刚开始的时候，我们是以企业改革为核心，允许企业，特别是国有企业利润留成，这样就改变了过去国有企业的利润全部上交，企业没有积极性的被动的局面。但是这马上影响的问题就是财政，财政从上世纪80年代初就开始举债，开始发债。在上世纪70年代，中国是世界上唯一的一个既无内债，也是无外债的国家，进入改革开放初期不久，人均企业利润留成之后，马上就看到了问题，财政就出现了困难，我们就开始发债，出现财政赤字等等这些局面。这一系列的问题，没有办法，怎么办呢？到了上世纪80年代中期，我们做了一个调整，采取了两个措施，一个叫利改税，对企业来说，特别是国有企业来说，按长纳税，先保证交给国家的税收，稳定税收。

　　实际上，国有企业把应该交给国家财政税收的钱，交到了银行手里，而银行的资本来源不能纳入国库，不能作为财政收入来花，这样的话，在放权让利演生过来的利改税、拨改贷的改革初期的进程中，就使我们当时国家的财政收入遇到了很大问题。87年年底企业开始搞包税制，企业对政府承包，你就说清楚，你上交多少税，递增幅度有多大。地方政府对中央政府承包，每年包多少，递增多少。包税制的问题很大，因为包税制的核心是什么？是以税额、税款交给中央多少。地方留，不是按照税种，不分国税、地税，所以包税制就产生了严重的扭曲，使漏税成为政府行为，使摊派成为企业行为。从地方政府来说，按照包税制的原则，完成了承包任务，按税法、按税制应该收，但是我可以不收，因为我如果超收的话，按照一定的比例，我和中央要分成。虽然中央在超收分成范围内要的是小头，我既然完成了包税任务，嘛超收再给你一个小头呢？小头也不给你，我藏富于民。这样就使漏税成为一个地方政府行为，不是一个企业行为。

　　比如农业税当时是地税，土特产税是地税，营业税是地税等等，这些东西包括当时的所谓个人所得税，是地税，这些在当时征缴难度很大，成本比较高，并且不稳定，所以在这种情况下，大家也知道，在1994年谈判的时候，地方政府就很有意见，最后做成妥协，怎么办呢？按照1994年开始采取分税制的，这是一个起点，这一年，地方政府包税制的时候，把实际包税额作为基数，下一年采取分税制，如果分税制的时候，地方政府获得的税额，小于上一年包税制的时候的税基，中央返还给地方补齐，这样情况下，就出了一个很热闹的情况，什么呢？我们知道1994年分税制的时候，谈判到11月份的时候，还差一个月，最后说按上一年的年度，就是本年度的基数做下一年的法办基数，结果这一个月，各地方财政增速是改革开放以来最猛的一年，大幅度上升，做了一个非常大的基础，但是朱熔基总理主持这个工作采取了博弈的手段，怎么办呢？倒扣，我今年按照这个基础来，如果你明显的增幅没有这么大，我后年扣，是一个非常复杂的中央和地方的财政关系。

　　第二点，我想讲的是，中国财政收入和财政支出对中央和地方关系产生影响的一个特殊背景。中国的财政政策现在大家耳熟能详，叫做积极的财政政策。1998年提出积极的财政政策，到2008年第三季度，叫更加积极的财政政策。到2010年10月以后，我们叫择机退出，我们就回到了积极的财政政策。在十五大，1997年之前，我们一直采取适度紧缩的宏观政策，包括财政和货币。由于97年亚洲金融危机对中国经济的影响，所以1998年下半年，中国开始扩大内需。一直以来，财政政策的方向始终没有变，就是积极的财政政策，但是积极的财政政策应当是扩张性的财政政策，就是刺激需求。这样的财政政策，我们仔细分析一下，财政政策是财政支出和财政收入两方面的政策，可以这么说，中国的财政支出政策给人一个强烈的印象，始终是扩张的。

　　第三点，中央和地方财政收支关系的一个突出特点，就是财政收入更多地集中在中央财政，财政支出更多的是地方财政在实现或者完成。这一点就和我们刚才讲的第二点相联系。第二点是是财政支出是扩张，这是很明显的，而财政收入在经济发展当中是收敛或收缩的特点。中国财政收入这块大头的是谁呢？是中央财政。这就说明中央财政作为财政收入增长更多地体现了收敛性。而中国的财政支出政策这些年来始终是扩张性的财政，那就说明什么呢？地方政府的财政行为长时间里主要是扩张，增大财政支出。我们有一个统计，中央和地方的财政收入和财政支出关系当中，财政收入现在大概52%集中在中央财政，48%集中在地方财政，差距最大的一年是财政收入的总投资的55%集中在中央，45%是在地方，相差了10个百分点。这种状况现在有所化解，但是没有根本扭转。

　　更重要的问题是，地方政府要想办法去融资，因为支出和收入缺口大，如果靠中央财政来转移支付，解决不了，就要自己想办法。自己想办法带来两个方面的问题，一个是加剧了地区之间的不平衡，比如片头说的“以房养老”，实际上养老金缺口的问题，养老金的筹措其实还有很多是公共财政要承担的，养老问题、医疗问题、教育经费，比如教育经费我们规定了不能低于地方财政的5%，教育经费支出的这一块将近90%是地方支出，所谓5%，大部分是地方支出，真正中央支出教育这一块并不大，中央是占了小头。这样就有一个问题——地区之间的不平衡加剧，从一定意义上就加剧了不同地区之间发展上的不平衡。财政支出主要靠地方，而地方之间差距非常大，在财政支出上的差距就会非常大，使得各地方的不平衡加剧。

　　再比如说，我们这一系列的扭曲，竞相抬高地价，地方政府的融资平台要有担保，这个担保主要是靠预算外的专项，40%以上是靠土地，所以就把地价搞上去了。地价搞上去就带来房价推高。房价推高影响了人民的生活，这还在其次，最重要的是形成土地泡沫。所谓的泡沫经济带来的诱因是什么？一块荒地没有人投资，如果没有人去炒作它，它就是一块处女地，将来有人去开发它的时候，开发成本很低，现在这块荒地已经经过多少人去炒作了，把地价抬的很高了，等到若干年之后，当有人来开发它的时候，这些债主就来告诉你，这可不是荒地。开发商不傻，一个地方一旦土地被炒起来，不是当时的地价贵，房地产推高的问题，而是长期阻碍一个地方的可持续发展的能力。但凡一个地方泡沫化以后，经济发展至少要滞后十年、二十年，像海南，北海今天怎么样，这都是当年炒过的。所以我们说这就带来一系列的恶果。这个恶果在宏观财税体制方面，就是财政收入更多的集中在了中央，而财政支出更多的集中在了地方，那么地方就要想办法，就出了这些办法，那么这些办法就带来了这样一系列的扭曲。这是我今天讲的第三个问题。

　　最后我再用几分钟讲一下，中国财税体系在目前的发展阶段的改革方向或者要求。我想今后财税体制改革有三个方面。一个方面是，财税体制改革首先要服从于发展。对中国来说，发展是很重要的内容。我们讲的是发展方式的转变，十八大报告里讲的也很清楚，发展方式转变的主攻方向是经济结构的战略调整，中国宏观经济失衡，你说通货膨胀也好，你说经济增长速度下行也好，核心问题不是总量问题，不是总需求简单的疲软的问题，而是结构问题。比如投资需求为什么疲软？不是没有钱，国有企业、大型企业直接融资的渠道，境内、境外都是通畅的。间接融资的渠道有保障，但是为什么投资需求日益疲软？是技术创新力不够，产业结构没有升级的空间，没有新的产品开发。即使有钱，找不到有效的投资机会，投不出去，在原有产品，原有产业技术上扩大投资规模，他只要一扩大，就是重复建设，而且是低水平的，就是产能过剩，所以投资需求疲软。为什么又担心消费需求疲软，不是说国民收入没有提高，不是说居民存款没有增加，而是国民收入分配结构不合理，国民收入分配在宏观层面——政府、企业。居民收入增长最慢。

　　中观层面，产业结构上差距大。比如农业，农业劳动力就业比重36%，而农业产值占GDP比重9.8%。那就是36%的劳动力在直接生产领域里面，分配9.8%的GDP，这是初次分配。生产领域里，通过再分配的税收，各方面的制度补偿，对农民有所倾斜可以缩小（收入差距）。但事实上，我们再分配领域并没有缩小（收入差距），反而是扩大了这种差别。所以一个农民的纯收入和一个城市市民税后的可支配收入大概相差了3倍以上。产业结构的差异，还有地区结构的差异，包括发达地区和落后地区的差异、城乡结构差异，还有国有经济和非国有经济的结构差异等等，这些都是导致中国国民收入分配的差距扩大的原因，这是中观层面。还有微观层面，居民内部，包括城市居民内部、农村居民内部。

　　所以国家统计局公布，计算中国最近十年的基尼系数都在警戒线水平之上，一个国家连续十年收入分配的差距扩大在警戒线水平之上，应当引起足够的重视了。所以由于这种宏观、中观、微观上多方面的原因，中国国民收入分配的差距在扩大，扩大的结果就会是整个水消费倾向降低，这样就导致消费需求不足。中国现在的所谓的投资需求疲软，消费需求疲软，包括通货膨胀、压力大，说到底是结构问题，包括技术结构、产业结构、包括国民收入分配结构，包括各种要素结构，成乡结构等等。因此中国真正解决发展，核心问题是解决结构的战略升级，战略结构的调整，而结构转换是我们发展方式的根本。我们的体制改革要推动结构转变，因此我想财税体制的改革和调整，首先要服从发展需要，要适应结构调整的要求，包括地区结构的协调，包括国民收入分配结果的合理化，这些都需要财税体制改革予以支持。这是我讲财税体制改革的目标，或者要求的第一个方面，要服从于发展，特别是结构调整的要求。

　　最后，第三个方面财税体制和政策，我觉得是，要适应或者是有利于提高平等目标，或者是公平目标的要求。从财税体制上，我们讲了流转税，70%以上是流转税，从流转税的属性来看，基本上是一种消费税。消费税是什么呢？是从价的，记录价格的，每一个环节征的税都进入下一个环节，产品的价格到最后一个环节的从价这么流转下去，最后实际承担纳税的主体是消费者。谁最后消费，谁就承担着最终的纳税人，这样一个主体。越是收入低的人，收入当中用于消费的比例越大，越是高收入的人，消费占收入的比重越少，那就意味着这种流转税——间接税、消费税为主体的一种税制安排和设计，是消费者（承担）。而消费者里谁的消费收入的比重大？是低收入者。那就意味着整个税制、税种是什么？纳税的主要责任被压到了低收入阶层，越是收入低的，消费占你的收入比重越大的，那就意味着，相对你的收入来说，你纳税的比重就越大。越是高收入的人，消费占收入比重越小。这是一种向低收入者倾斜的税负，这样一种税制，这个恐怕要值得讨论。所以，我们下一步税收体制改革的一个很重要的方向，是要直接对收入来进行征税，而不是间接的通过消费征税。

　　我们认为，它的历史性贡献，是顺应着小平南巡以后确立的社会经济理论目标模式，三位一体，来规范政府与企业、中央与地区、公权与公民、经济社会中间的基本关系。对它的总体认识，可能学者们还有观察者们是见仁见智的，有些表述可能我跟刘校长也不会完全一致。我想，针对前一段时间媒体上所说的，1994年改革重启集权时代，这个说法提出一个相反的看法，1994年的改革的实质，要加以肯定的和全面的改革探索，承前启后的这样一个重要的基本认识，不是集权，而是在分权的路径上，终于在反复的探索，不光是改革开放以后的探索，包括从传统体制下的探索，几十年的行政性分权走不通，放乱收死的循环理念走出来了，有可能路越走越宽，但是我们现在还没有达到这样理想境界的经济性分权。

　　而到了1994年，分税制把过去，不论是强调集权还是分权情况，加以破除，让所有的企业在税法面前一律平等，税后可分配的部分也有企业，根据产权规范和根据他们对于政策环境的判断，自主分配，这就刷出了所谓公平竞争的一条起跑线，这是改革开放从上世纪80年代初期开始，探索了十几年，终于经过了千辛万苦，在1994年才基本上看到了一个框架的历史性的进步，企业能够有一条起跑线，公平竞争，各种不同隶属关系下，不同经济性质的企业，可以跨隶属关系，跨行政区域，兼并充足，可以淡化官员身份，在解体得到淡化的这样一个环境中间，越来越行使企业家职能，包括我们国有控股企业的高管，都可以在竞争的企业家市场上去产生等等，都是1994年解决的。

　　这种国际经济环境对这方面的增速，我不是说国际贸易的绝对量，绝对量我们当然还是很大，我们今天有可能成为世界第一大贸易国。我讲的是速度，从增长速度来看，进出口去年对中国经济增长的作用大家知道，是负的2.2，投资拉动大概是50%多一点，消费拉动是51%多一点，加在一起去年内需经济增长的贡献是是102.2%，这怎么多出2.2呢？就是进出口去年对中国经济增长的贡献是负的2.2个百分点，最后需求三架马车拉动经济增长，最后的绝对数是7.8个百分点。这种情况下，从目前看，很难说有一个明确的复苏局面，所以我们可能要习惯于在一位数增长内的出口需求时代，所以这样的话，可能在我们进出口这个环节上，海关这个环节上的税收，恐怕会有一定的影响，并且它占的规模也比较大。

　　第二个问题就是税收增速下降，不仅有客观性，有没有必要性，这是我们实际上可能是争论的焦点。大家的分歧可能是不一样的，中国宏观管理是不是到了一个切换的重要的分水岭？从过去特别强调的需求管理，是不是要开始在强调需求管理的同时，越来越注重供给观念。中国经济的特点决定了中国宏观调控很大程度上不仅是需求管理，刺激需求或者是紧缩需求，而是要结合供给管理。所以中国深层次的问题，其实没有脱离中国的发展阶段，没有脱离供给创造需求的阶段。西方在经济革命的历史上，至少19世纪中业以前是供给需求，不存在需求不足。中国的物质生产还没有到那个程度，很多东西是产品的质量问题，还有的东西成本高贵。要把产品的质量提高上去，成本降下来，还有很多是品种问题，结构问题，适不适合人们的需要问题。

　　所以，我们希望能够稳定这个指标，这两年的态势，可能得到的结果的就差不多是稳定的，使它不再明显提高。这里面，我们在稳定宏观税负的概念之下，要做的事情有很多，是结构问题，是增加有效供给，包括有效制度供给的问题。但是在技术上，大家可能还有这么一个判断，就是现在曝出来的财政收入增长百分之八点几，看起来在指标上可能今年7.5的GDP增长速度要高。但实际上财政收入是限价，GDP是不变价，如果按照今年，如果物价上升3个点，那么实际上今年财政收入跟GDP同步增长，要曝出来的财政增长速度应该是7.5+3，是10.5%的水平。但我个人估计，是有可能在年底的时候，达到这个水平，所以今年总体来说，很可能是一个稳定宏观税负的年头，这样的情况补充一下，谢谢。

　　第二个，这个事该不该由你来干。刚才两位专家都提到了政府和市场的关系，就是财政体制改革有调整的作用。该市场干的事，从资源配置来讲，从产出的效益来讲，应该是市场能干的事。它的资源配置越高，产出效益也越高，这个例子也有很多。还有，这事该不该现在干，这个事确实是好事，但是你的财力支出达不到，整个市场的需求和迫切程度可能没那么高，但是政府一定要干，一定要这个时候干，恐怕就会有问题。为什么我们现在整个地方覆盖程度这么高，刚才也提到了现在正在进行彻查。据说可能出来的结果，是在大家能够承受的范围之内，但是不管怎么说，我们相信现在有很多，这样一来，效率可能会很低，因为要举债，就必然要超配制，更重要的是，由于很多事集中到现在干，你知道的很多，我们讲叫做泡沫的需求，就像市场传递了很多虚假的价格信号，人为的造成了价格信号的紊乱。这个我觉得非常要命，因为围绕你这个价格信号的发出，市场其他的体系、部门、生产单位，可能就会自发调整，造成大量的建设，资源的浪费，这个成本太高了。

　　我们现在要讲到的实际上是从事权理顺整个体制，你要光讲从官员的动机来说，他一定要有一个如实的承认，也是有特定的利益追求的定位，他必然关心自己辖区之内的发展战略，能不能得到财政支出，那么这个财权建设从他的事权合理化来说，是完全不同的境界。如果你没有非常清晰地说，地方政府退出投资性领域，他可以直接上任，他可能控制要素去招商、办企业，搞了很多很多这样的一些本来应该市场化会做的东西，出了失误和问题，他可以说交学费，不是一个好的机制。但是如果我们把地方政府退出投资领域，这个事权把他可操作化，同时给地方合理的税基，比如说有一定工商业发达程度的地方，要给他配不动产，保有环节的税，这个税要从无到有，现在只有两例的试验。

　　如果地方政府照样要解决财权建设的问题，但是它很快意识到，只要专心致志，心无旁鹜地优化本地投资环境，提高本地公共服务的水平，它的辖区之内不动产进入升值轨道，而这个保有环节的税，恰恰是几年重提一次的税金。我们同样承认，官员也是人，也有利益追求，也希望能够体现自己得到升迁，但是你通过制度安排把他的动机跟相关的给全社会公共利益最大化的逻辑，这就是我们追求的制度境界。所以这个事权的重要性就在这，你不能光讲官员的观念，改变GDP挂帅，怎么全局出发，怎么反对、官僚主义，这些东西都要讲，但是你不动制度安排的这种最基本层上的决定性的因素，那些东西很可能流于空谈。当然现在还有一个实际上今天来不及展开的问题，就是关于事权怎么合理化，绝对不是一个简单，现在光讲投资性的问题。

　　我们有一种观点，包括财政部高层领导曾经明确说过，在中国，经济案件的司法审判权应该提升到中央，你跟地区说去，他们会勃然大怒，那还得了，从我们这把实权拿跑了。但为什么提，经济案件它在某一个地方审理的时候，涉及到利益关系可能是跨区域的。在山东审理这个案件，它可能扯到的是资金链，还有什么物流，在江苏、山东，在其他地方的链接，你给哪个地方行使经济案件审判权，它会天然地产生地方保护局部利益的影响，会影响这类案件的公正性。怎么样能够釜底抽薪，重新把这个事情理顺？如果你能够把经济案件审判权提升到中央，就可以派出特派机构，或者巡回法庭等形式，来履行这个审判权，就可以从制度安排上消除地方保护主义，地方局部利益带来的不公正。而现在不公正这个问题的消除，对于中国走向现代化的利益比是莫大的，这是我说的另外一个事权的例子。